Les limites de la récupération de l’aide sociale à l’hébergement des personnes âgées

Fidèle aux décisions antérieures rendues par les juridictions d’aide sociale, la Cour de cassation vient de rendre un arrêt excluant le capital perçu au titre de la vente d’un immeuble des hypothèses de retour à meilleure fortune.

Cass. 2e civ., 12 nov. 2020, no 19-20478

Les frais d’hébergement et d’entretien dans un établissement social ou médico-social pour personnes âgées1 peuvent donner lieu à une prise en charge financière départementale, via l’aide sociale, en cas d’insuffisance des ressources du résident2. La constitution du dossier d’aide sociale à l’hébergement se fait auprès du centre communal (ou intercommunal) d’action sociale du domicile de secours de l’intéressé, qui le transmettra ensuite au département3. L’autorité départementale devra s’acquitter auprès de l’établissement du différentiel entre les frais d’hébergement et la participation exigée du bénéficiaire. En effet, l’aide sociale présente un caractère subsidiaire, ce qui signifie que le résident doit d’abord avoir puisé dans ses ressources personnelles, voire avoir fait appel à la solidarité familiale par le jeu de l’obligation alimentaire4, avant de pouvoir y prétendre. Dans ce sens, l’article L. 132-3 du Code de l’action sociale et des familles prévoit que les ressources du bénéficiaire de l’aide sociale doivent être affectées au remboursement des frais d’hébergement et d’entretien, dans la limite néanmoins de 90 %, sachant que le minimum laissé à disposition du résident, communément assimilé à de l’« argent de poche », ne peut être inférieur à une certaine somme5. Par conséquent, le montant net de l’aide sociale calculé par les services départementaux devra correspondre aux frais d’hébergement et d’entretien qui dépassent la contribution du résident augmentée, le cas échéant, de la participation de ses débiteurs d’aliments. En outre, l’aide sociale à l’hébergement versée par l’autorité départementale présente la caractéristique d’être une avance, récupérable dans un certain nombre d’hypothèses visées à l’article L. 132-8 du Code de l’action sociale et des familles notamment contre le bénéficiaire revenu à meilleure fortune et contre la succession du bénéficiaire6. Dans l’arrêt commenté en date du 12 novembre 20207, la deuxième chambre civile de la Cour de cassation a eu à se prononcer sur la récupération de cette aide sociale effectuée par des services départementaux sur le capital perçu par une personne âgée à la suite de la vente d’un immeuble dont elle était propriétaire en indivision. Dans cette affaire, la Cour régulatrice reste fidèle à la jurisprudence des anciennes juridictions d’aide sociale, disparues avec la loi de modernisation de la justice du XXIe siècle8, et dont le contentieux lui a été transféré le 1er janvier 2019, en excluant de la qualification de « retour à meilleure fortune » le produit de la vente d’un immeuble (I). Cette décision est l’occasion de démontrer que les règles légales d’aide sociale ne sont pas toujours adaptées puisqu’il n’existe pas de certitude absolue de pouvoir récupérer le capital perçu au moment de la succession de la personne âgée (II).

Comme indiqué précédemment, avant d’accorder l’aide sociale à l’hébergement aux personnes âgées, les services départementaux vérifient si le postulant a d’abord fait appel à ses propres ressources et sollicité ses débiteurs d’aliments. Pour autant, cela signifie-t-il que le postulant doit avoir épuisé l’ensemble de ses capitaux avant de prétendre à l’aide sociale ? La réponse est négative : les départements ne sont pas autorisés à le contraindre à se départir de son capital, mobilier ou immobilier, avant de demander l’aide sociale9. Par conséquent, le propriétaire de plusieurs biens immobiliers pourrait tout à fait être admis à l’aide sociale dès lors que ses ressources mensuelles sont inférieures à ses frais d’hébergement en établissement. Alors comment sont pris en considération les éventuels capitaux existants ? En réalité, ce ne sont pas les capitaux eux-mêmes qui seront pris en considération. Lors de l’étude du dossier de demande d’aide sociale, les services départementaux ne peuvent prendre en compte, pour apprécier les ressources des postulants à l’aide sociale, que les intérêts, réels ou fictifs, du capital détenu par l’usager et non la valeur du capital lui-même10. C’est ainsi que si des sommes d’argent se trouvent sur des livrets ou des plans d’épargne productifs d’intérêts, les intérêts seront ajoutés aux ressources du postulant à l’aide sociale (retraites principales et complémentaires, pensions de réversion…) pour calculer l’effectivité de son état de besoin. Il en est de même en cas de biens immobiliers productifs de revenus ; les loyers perçus feront partie des ressources du postulant. En revanche, pour les biens non productifs de revenus, la prise en compte se fera d’après des « intérêts fictifs ». En cas d’immeubles bâtis non loués (hors résidence principale), les intérêts seront considérés comme procurant un revenu annuel égal à 50 % de leur valeur locative (cette valeur se trouve sur l’extrait de matrice cadastrale et sert au calcul de la taxe foncière et de la taxe d’habitation11). S’il s’agit de terrains non bâtis (ex : terres agricoles), le calcul se fera à hauteur de 80 % de la valeur locative et enfin pour les autres capitaux mobiliers (ex : assurance-vie), ils seront censés procurer 3 % d’intérêts annuels. Même si les départements ne peuvent obliger les postulants à l’aide sociale à épuiser l’ensemble de leurs capitaux avant de demander l’aide sociale, l’intérêt de la prise en considération de ces intérêts fictifs est néanmoins de les inciter à utiliser lesdits capitaux puisque l’aide sociale n’interviendra qu’en complément éventuel des ressources du demandeur, y compris ses intérêts fictifs ce qui signifie que soit le demandeur pourrait se voir refuser le bénéfice de l’aide sociale si l’ensemble desdites ressources couvre ses frais d’hébergement, soit un accord pourrait être décidé mais l’aide sociale ne couvrira pas la totalité du différentiel entre les ressources sonnantes et trébuchantes du bénéficiaire à l’aide sociale et les frais d’hébergement : le bénéficiaire sera alors contraint de puiser dans son capital pour payer la somme manquante. Cette utilisation de la notion d’intérêts fictifs n’est pas propre à l’aide sociale, elle se retrouve également pour le calcul de l’allocation personnalisée d’autonomie12, du revenu de solidarité active13 ou encore des allocations logement14. Cependant, il s’avère qu’en pratique peu de départements se servent de cette notion d’intérêts fictifs pour le calcul de l’aide sociale puisque cela augmenterait les délais d’instruction des dossiers, nécessiterait des révisions annuelles, et mettrait potentiellement en difficultés les établissements d’hébergement des personnes âgées qui pourraient se retrouver avec un déficit si le résident ne s’acquitte pas de la totalité de la contribution ayant été calculée par les services départementaux. Il paraît moins compliqué aux départements d’utiliser les diverses voies de récupération de l’aide sociale leur étant ouvertes par l’article L. 132-8 du Code de l’action sociale et des familles. Dans notre arrêt, c’est en utilisant la notion de retour à meilleure fortune que le département du Pas-de-Calais engage une récupération de l’aide sociale déjà versée sur l’une de ses bénéficiaires. En effet, la résidente d’un établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) était propriétaire en indivision de l’appartement dans lequel elle logeait avant d’intégrer l’établissement. Après son admission à l’aide sociale, l’appartement est vendu ce qui lui procure 40 700 € de capital. Les services départementaux, informés de cette vente, notifient alors une décision de récupération de l’aide sociale arguant du retour à meilleure fortune de l’intéressée. L’association tutélaire, en charge de la protection juridique de la résidente de l’EHPAD, forme alors un recours contre la décision de récupération. Elle sera déboutée par les juges d’appel considérant alors que, même si la vente de l’immeuble n’a pas modifié la valeur globale de son patrimoine, « elle a cependant eu pour objet d’en modifier substantiellement la composition » : le capital immobilisé a été réduit mais par effet de « vases communicants », la trésorerie disponible a augmenté et le bien non productif de revenus a été converti en liquidités immédiatement disponibles. En outre, la cession de l’immeuble a mis fin à un certain nombre de charges telles que les charges de copropriété ou la taxe foncière ce qui conduit à une amélioration du niveau de vie de la personne âgée. Par conséquent, les juges d’appel en déduisent que « la vente a généré un changement substantiel dans la situation de la bénéficiaire comparativement à celle dans laquelle elle se trouvait lorsqu’elle a obtenu l’aide sociale, et doit être regardée comme constitutive d’un retour à meilleure fortune ». La Cour de cassation, saisie par l’association tutélaire, ne sera pas de cet avis. Dans la droite ligne de la jurisprudence dégagée par les juridictions en charge de l’aide sociale avant la réforme de la justice du XXIe siècle15, la Cour régulatrice définit la notion de meilleure fortune comme « tout événement, survenu postérieurement à la date à laquelle les ressources du bénéficiaire ont été appréciées pour l’ouverture de ses droits à prestations, ayant pour effet, indépendamment de toute modification de la consistance du patrimoine, d’augmenter substantiellement la valeur globale de celui-ci, dans des proportions telles qu’elles le mettent en mesure de rembourser les prestations récupérables, perçues jusqu’alors ». Or « la vente de l’immeuble n’avait pas eu pour effet d’augmenter substantiellement la valeur globale du patrimoine de la bénéficiaire », il ne pouvait donc être engagé une récupération sur le fondement du « retour à meilleure fortune ». La jurisprudence ancienne a admis cette qualification en cas de perception d’un héritage16, ou lorsque le souscripteur d’un contrat d’assurance-vie perçoit le capital dudit contrat17 ou encore en cas de réalisation d’une plus-value substantielle lors de la vente d’un bien immobilier18 puisque dans ces hypothèses la valeur globale du patrimoine a été augmentée. Il en serait de même en cas de gain aux jeux après l’admission à l’aide sociale. En l’espèce, les services départementaux auraient dû se contenter de prendre en compte les intérêts réels ou fictifs procurés par le capital perçu à la suite de la vente de l’immeuble et/ou attendre de pouvoir récupérer l’aide sociale sur ce capital lors de la succession de la bénéficiaire.

Personnes âgées, seniors
Yakobchuk Olena/AdobeStock

Si la récupération au titre du retour à meilleure fortune n’est pas possible pour les services départementaux, ils pourront exercer leur recours en récupération au moment de la succession du bénéficiaire, le montant du capital perçu au titre de la vente de l’immeuble devant vraisemblablement se retrouver à l’actif lors de l’ouverture de la succession. Pourtant, en pratique, rien ne garantit que les services départementaux récupèrent ce capital. D’abord, parce qu’il est possible que le bénéficiaire de l’aide sociale utilise ce capital à des fins personnelles. S’il est vrai qu’en cas de donation faite par l’intéressé, les services départementaux auront la faculté de s’adresser au donataire pour exercer la récupération19, il n’est pas certain que la donation soit faite via un acte authentique (puisque les cas de donation exigeant l’acte notarié sont limités) ou fasse l’objet d’une déclaration fiscale (même si en principe tout don manuel, hormis les présents d’usage, doit être déclaré à l’administration fiscale). Ainsi, même en disposant des relevés bancaires du bénéficiaire de l’aide sociale, il paraît difficile pour les services départementaux d’assurer la traçabilité du capital perçu et d’apporter la preuve d’une donation faite par le bénéficiaire lorsque ce dernier aura effectué des retraits d’espèces à destination des membres de sa famille par exemple. De même, si l’utilisation du capital donne lieu à l’achat de biens consomptibles, ces biens ne se retrouveront pas non plus dans la succession du bénéficiaire de l’aide sociale. Ensuite, il ne faut pas oublier que la récupération de l’aide sociale par les services départementaux est limitée à l’actif net successoral du bénéficiaire20 ; le département ne fait pas partie de la liste des créanciers privilégiés de la succession. Aussi, si le bénéficiaire de l’aide sociale contracte des dettes ou est déjà endetté au moment de son entrée à l’aide sociale, cet endettement se retrouvera au passif de la succession et viendra diminuer, voire réduire à néant l’actif net sur lequel les services départementaux peuvent exercer leur récupération. Le seul avantage concédé à l’autorité départementale par le législateur a été de lui permettre de prendre une hypothèque légale sur les immeubles du bénéficiaire de l’aide sociale21 ; mais le seul intérêt de cette sûreté « de précaution »22 est de s’assurer du devenir du bien. Comme l’a déjà indiqué le Conseil d’État, le département ne peut pas, en cas de vente de l’immeuble hypothéqué, subordonner la mainlevée de l’hypothèque au paiement par le bénéficiaire de tout ou partie du montant indiqué au moment de l’inscription ; l’autorité départementale ne pouvant exercer un recours en récupération que dans les cas prévus par l’article L. 132-8 du Code de l’action sociale et des familles23. Et comme le législateur a limité la récupération à l’actif net successoral, même en cas de prise d’hypothèque, le département ne sera pas créancier de premier rang et passera après les créanciers privilégiés (même si leur hypothèque est prise en compte postérieurement à celle du département) et même après les créanciers chirographaires. Enfin, parce qu’il est possible que le département ne soit pas informé du décès du bénéficiaire de l’aide sociale, notamment si ledit bénéficiaire a ensuite renoncé à l’aide sociale pour devenir pensionnaire payant (puisque le fait de renoncer à l’aide sociale met fin à l’aide sociale pour l’avenir mais ne fait pas partie des hypothèses où les services départementaux peuvent exercer un recours en récupération pour ce qui a déjà été payé au titre de l’aide sociale) ou est reparti vivre à domicile ou chez l’un des membres de sa famille. Au moment de la succession de l’ex-bénéficiaire de l’aide sociale, il est possible qu’aucun notaire ne soit chargé de la succession (s’il n’existe plus de biens immobiliers par exemple) ; que le notaire, même diligent, n’ait pas interrogé le département ayant délivré l’aide sociale, notamment si les héritiers ne mentionnent pas le fait que le défunt bénéficiait de cette prestation avant de subvenir seul à ses frais d’hébergement ou de changer de lieu de vie ; ou que le notaire se soit trompé d’interlocuteur lorsque le département du domicile de secours de l’ex-bénéficiaire de l’aide sociale, en charge du paiement, n’est pas le département du dernier lieu d’hébergement du défunt (il faudrait alors interroger tous les départements pour connaître l’existence d’une éventuelle créance ce qui, en pratique, est impossible). Assimiler l’aide sociale à l’hébergement à un « prêt à taux zéro » en raison de son caractère d’avance comme le fait le haut conseil de la famille, de l’enfance et de l’âge (HCFEA) dans son rapport rendu en juillet 202024 fait oublier que le prêteur est bien souvent déficitaire. Alors que faire pour se prémunir de ces hypothèses ? Il paraît délicat d’exiger du bénéficiaire de l’aide sociale qu’il se départît de l’ensemble de ses biens avant de demander l’aide sociale. Pour ce qui est de l’habitation principale de l’intéressé, celle-ci peut être utilisée par un conjoint resté à domicile, être difficile à vendre vu son état de dégradation ou en raison de la résistance de certains indivisaires (il arrive fréquemment que la personne âgée soit en indivision avec ses enfants à la suite du décès de son conjoint25) ; il peut également être opportun de la conserver en raison d’un possible retour à domicile de la personne âgée26, voire pour ménager la sensibilité de la personne âgée attachée à son ancien logement. C’est d’ailleurs en ce sens que, même dans le calcul des intérêts fictifs, l’habitation principale ne peut être prise en considération. En revanche, pour ce qui est d’éventuels autres biens immobiliers se trouvant dans le patrimoine du postulant à l’aide sociale, la justification de leur conservation paraît plus difficile à trouver. Il en est de même en cas d’existence de capitaux mobiliers au-delà d’un certain montant ; un minimum de valeurs mobilières à disposition pouvant être considéré comme une soupape de sécurité pour la personne âgée. Il serait peut-être judicieux de prévoir que si le patrimoine du postulant à l’aide sociale dépasse une certaine somme, hors résidence principale, l’aide sociale ne peut lui être accordée. Cela permettrait de revenir à l’essence même de l’aide sociale, qui est une prestation destinée à l’origine aux indigents, éviterait les calculs d’apothicaire en cas de prise en compte des intérêts fictifs du capital et empêcherait les mauvaises surprises auxquelles peut s’attendre le département lors de la succession du bénéficiaire. D’ailleurs, en dépit de l’interdiction faite par la loi de prendre en compte le capital lui-même, certains départements rejettent les demandes d’aide sociale lorsque le postulant dispose d’un patrimoine conséquent. Par ailleurs, cette solution viendrait diminuer quelque peu les dépenses d’aide sociale à destination des personnes âgées des départements, qui se sont élevées pour l’année 2019 à 1 290 M€ (hors personnel) pour 107 230 bénéficiaires27, tout en assurant une bonne gestion des deniers publics. Malheureusement, le haut conseil de la famille, de l’enfance et de l’âge ne semble pas de cet avis. Dans son dernier rapport28, le conseil de l’âge explique qu’une telle disposition priverait les résidents d’une épargne de précaution minimale et va même jusqu’à envisager la suppression du recours en récupération sur succession (et également de l’obligation alimentaire) arguant du fait que les conséquences de l’aide sociale entraînent un non-recours à cette aide pour/par les personnes âgées – qui se mettraient alors en danger en restant coûte que coûte à domicile – et sont supportées indirectement par les membres de la famille de la personne âgée soit en leur qualité d’obligés alimentaires, soit en leur qualité d’héritiers. C’est alors nier les principes de subsidiarité et d’avance inhérents à l’aide sociale. De plus, cela revient à faire primer la solidarité publique sur la solidarité familiale. Or, au vu des projections démographiques concernant l’allongement de la durée de vie et le nombre croissant des personnes âgées29, une telle décision ajouterait un poids financier non négligeable pour les collectivités départementales, financeurs principaux des politiques de solidarité.

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PLURIEL AVOCATS, cabinet à Rennes, divorce et droit de la route